不断推进机关后勤“三化”改革 切实提升全市机关事务管理水平

所谓机关后勤“三化”改革，是指“要坚持管理科学化、保障法制化、服务社会化的方向，逐步建立适应社会主义市场经济要求和新时期机关建设需要的后勤保障体制”。党的十一届三中全会召开以来，特别是党的十八大召开以来的五年里，以习近平同志为核心的党中央以巨大的政治勇气，锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，不断扩大开放，决心之大、变革之深、影响之广前所未有，成就举世瞩目。

机关后勤领域的改革和发展也不例外。建国近70年来，随着政府几轮机构改革的不断推进和完善，机关事务工作得到了飞速发展。近年来，随着我国政治体制改革的不断推进，机关事务工作遇到了许多新的挑战，许多深层次的问题逐渐显露出来，机关事务迫切需要法制化保障。为此，机关后勤系统的干部职工认真学习党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，努力从党的文件中寻找深化后勤改革的钥匙，从实践中破解后勤改革的难题。当前，在以习近平总书记亲自担任组长的中央深化改革领导小组的领导下，全社会各个方面的改革正在不断深化。为适应政府机构改革新的变化和需求，机关事务管理的体制和机制改革也必须要不断推进。但总的目标还是应围绕如何推进机关事务“管理科学化、保障法制化、服务社会化”的方向，逐步建立适应社会主义市场经济要求和新时期机关建设新需求的后勤保障体制，落脚点还是在后勤保障体制的建立上。

一、加强机关后勤事务宏观管理，提高管理效果

推进机关后勤事务宏观管理是社会主义市场经济条件下对机关事务管理方式改革的必然要求，是建立新时期机关事务服务和保障机制的前提和重要目标。在社会主义市场经济的大背景下，随着市场配置资源优势的逐步显现，其以微观管理和行政指令为特征的管理方式受到了严峻挑战，机关后勤部门的职能正面临调整和转变。随着改革的深化和市场经济体制的确立，计划经济时代由于物质匮乏，一些老同志引以为豪的生活服务等职能正在萎缩和消失，时代呼唤着新的职能和运行机制的出现。我局曾经辉煌过的“房子、炉子、车子、孩子、菜篮子”被称作“五子登科”的时代已经终结，有些如“房子”留下来的老新村管理等难题需我们积极面对。宏观大背景的深刻变化，促使我们必须登高望远，着眼宏观，自觉实施职能转变，加强机关后勤部门的宏观管理职能。

首先是要转变观念。宏观管理相对微观管理是一种方式的转变和能级的提升。宏观管理要求我们的管理方式从原来主要依靠行政手段的直接管理向依靠经济杠杆、法律法规为主的间接管理转变，同时资源的配置方式也从主要依靠行政指令向发挥市场的决定性作用的转变。《机关事务管理条例》就是在这种背景下产生的。在这种大背景下，必须更多的学会管总量的调控，管法规的研制，管组织和协调，管监督和检查等等。当然，加强宏观管理并不排斥在机关后勤的某些领域保留一些微观管理的方式，这既是体制转轨时期的要求，也是客观实际的需要。但现在的问题是，机关后勤部门的不少干部仍习惯于传统的管理方式，习惯于具体事务的办理，缺乏宏观管理的意识，从思想观念到自身素质都难以适应承担宏观管理的职能，这是必须引起足够重视并及时改进的。如我局2012年全面完成后勤服务社会化改革后，局里的一些同志包括离退休老同志一下子都不能接受，他们认为把这些后勤服务工作交给社会来办后，我们没事可做了。    

二是要科学明确和规范机关事务管理职能。加强机关后勤的宏观管理职能，要具有强烈的时代感和紧迫感，积极主动，勇于进取，同时也要考虑主客观的因素及各方面的承受程度。当前，社会尚处在体制转轨时期，政府宏观管理职能难以完全到位，比如行政审批权取消和下放、负面清单制的出台都需要一个过程。今年5月9日国务院召开了“简政放权、放管结合、优化服务”改革电视电话会议后，6月13日又召开了“放管服”改革电视电话推进会议，可见政府职能的转变有多难。在6月13日的电视电话会议上，李克强总理语重心长地说，“放管服”改革会让我们一些司、局、处的职能减少、权力变小，但换来的是企业的活力、市场的活力，最终受益的是群众啊。在这种情况下，机关后勤部门要强化宏观管理的意识，找准定位，研究趋势，从大局的角度加以把握。只要对大局有利，符合后勤改革和宏观管理的发展方向，就要克服困难，主动争取，以强化自身的宏观管理职能。如我局在公务用车和办公用房管理方面的职能，就是在一轮又一轮的公务用车专项问题治理和办公用房清理整改中得以到位和强化的。要做好这项工作，会遇到很多困难，但只要对大局有利，符合改革的方向，就应坚持不懈地作出努力。    

三是要培养和造就一支会管理能管理的专业队伍。坚持“以人为本”，坚持引进和培养两手抓，着力提高后勤管理人员的综合素质。现在人才的引进主要有二个途径，一是军队转业干部，二是大学生招聘。军队干部的优势是综合素质强、管理能力强、工作作风强，缺点是二次择业，后勤方面的专业水平有待重新学习。大学生公务员呢，掌握新知识、新科技的能力比较强，但由于缺乏社会阅历，管理能力以及与机关和机关干部打交道的能力有待提高，但他们工作热情高涨，执行能力和创新能力强。为此，我们要采取多种形式和方法，加强思想政治教育，抓好经济、法律、科技、金融、现代管理知识和本职业务的学习，树立爱岗敬业、乐于奉献、勇于负责的精神，养成雷厉风行的工作作风，努力提高领导能力、管理水平和办事效率，让转业干部和大学生公务员的优势实现互补。在干部使用和任用方面，要照顾好老同志的职级和职称，不能让老实人吃亏。又要注意对年轻干部和大学生公务员的锻炼和培养，具备条件就要大胆使用，不能寒了年轻人的心。

二、深化机关后勤服务社会化改革，进一步提升服务水平

机关后勤服务社会化是后勤部门的资源参与市场配置、社会服务业的资源进入机关后勤市场的一个单向过程。机关后勤服务社会化与传统封闭式的自办后勤搞服务相比，最大的优势是它的专业性，就是请专业的人做专业的事。然而，机关后勤服务社会化是一个复杂的系统工程，其自身固有两面性，加之推行过程中监管难度大，机关后勤服务社会化在方向和程度上也出现了一些不容忽视的问题。我的体会是，如果看不到后勤服务社会化的发展趋势和必然要求，就会坐井观天自我封闭，最终遭到淘汰；但是，后勤服务社会化不是灵丹妙药，后勤改革和发展中的问题，不是通过社会化都能解决的。而且，机关后勤因其服务对象的特殊性，并不一定一概社会化。现在，机关拥有一些智能化程度很高的、科技含量很高的服务设施设备，现有的工资福利待遇，是无法吸引社会上的高端服务人才来到机关管理这些设备设施的。而且，机关缺乏让这些技术人才进一步发展的舞台和空间，这是对人才的一种浪费；而如果不顾机关后勤的实际，不去研究机关后勤的特点，照抄照搬别人的现成做法，同样也会导致失败。比如机关食堂，如果出发点是为机关干部职工提供一种相对福利，那就不宜全面社会化。为饱机关干部职工口福，很多单位不计成本自办食堂，满足了机关干部和职工不断变化和上升的需求。如果只是以吃饱为基本要求，为机关干部和职工在工作时间内解决一顿中餐为目的，那么食堂社会化是一种最经济的选择，是最能节约财政经费的一种措施。实际上，后勤服务社会化，不能简单地认为机关所有的领域都要引进社会服务，也不是所有的社会服务都可以进入机关。服务社会化是机关后勤服务适应社会主义市场经济体制的必然趋势，但服务社会化的进程是渐进的有序的和规范的，是在宏观管理和有效调控下进行的。社会化的趋势并不排除对某些特殊单位和特殊岗位保留限制性的措施，即使是完全市场化的发达国家在首脑机关也有特定的后勤工作人员。    

首先，在推行过程中，要注意抓好四个方面的工作。一是应有利于强化机关事务管理。机关事务部门只有更好地履行政府赋予的职能，为机关提供更多更好的服务，才能体现自身的价值和作用，才有利于机关事务部门的长远发展。二是应有利于降低机关行政运行成本。凡自己做能节约成本的就自己做，自己做不好且成本高的就引进社会服务。三是应有利于提高机关的保障能力。我们知道，机关需要服务的项目多而广，机关的特殊性决定了有的服务可以由社会承接，有的就不太适合。四是应有利于机关后勤管理部门及其所属单位的发展。只有做好做强自己，才能为机关部门和机关干部提供满意的服务。

其次，在推行过程中，要正确认识其两面性。所谓两面性，就是社会化服务单位是按合同办事，干活拿钱，是到机关来赚钱的，他要考虑收入和成本；而机关从来没有和企业那样进行成本核算的，机关的活动经费都来自于财政拨款，同时，财政经费使用有较严格的程序。机关干部提出服务需求时，一般不会顾及要花多少钱。作为后勤管理部门，为满足机关的这种需求，必定会向社会化服务单位提出这方面的需求，而这往往会超出业已订立的服务合同范围。事后要追加经费，必须走一定的流程。由此，我们和服务单位的矛盾会经常发生。比如，保安人员到点不能正常下班，甚至经常有临时性的任务需要很多的安保人员加班。加班人员要求物业公司支付加班费是很正常的要求，可是受合同和财政预算限制，物业公司往往无法从我们那里拿到更多的加班费。这时候，物业公司必须要考虑他的经济效益，而我们只考虑物业公司你必须提供安全保障服务。要想达到我们和服务单位双赢结果，是一个比较困难的过程。

再者，在推行过程中，要认真对待和把握两个层面。一是“政事分开，管办分离”。机关事务管理局应当负责机关事务和后勤服务管理，由机关服务中心或其它服务机构承办后勤服务。二是“引进来，走出去”。打破机关服务和社会服务之间的壁垒，把专业化、高水平的社会服务通过租和买的方式引入机关；机关后勤自身具有发展优势的项目若有条件并符合相关政策也可以走向社会，到市场上去挣钱。即所谓“对内服务、对外经营”，这样就有可能为提高后勤职工的福利待遇开辟一条新的途径。但是对外经营所受限制还是比较多的，如果能克服这些障碍，走出去为社会提供服务，首先受益的是物业中心本身。如果后勤职工的收入提高了，他们为机关服务的积极性也会相应得到提高，也便于我们带好这支队伍。同时也有利于减轻财政负担，形成双赢的结局。上海早在2000年前后，在向社会开放机关服务市场的同时，通过改革充分整合和利用丰富的后勤资源，组建上海锦勤和上海盛勤两家国有公司，在向机关提供有偿服务的同时，积极参与市场竞争。经过十多年时间的努力，初步实现由自我服务向购买服务的转变，分流后勤行政编制人员2200多人，占机关分流人数约40%。两个后勤集团，2003年组建时注册资本6亿元，2007年净资产8.1亿元，利润总额8800万元，比2003年增长350%。

三、全力推进机关事务保障法制化进程，做到有法可依

党的十八届四中全会强调了依法治国的执政理念，加快推进法治政府建设已成为发展要务。机关事务主管部门作为政府组成部门，对党政机关的事务依法进行管理，既是依法治国的客观要求，也是后勤管理的履职需要。只有在机关后勤领域不断建立完善的管理和服务保障等各项法律法规，推进后勤服务向商品化、市场化转变，机关后勤事业才能充分发挥在政府管理领域、公共服务领域的重要作用，提高保障能力和服务水平，从而获得健康、快速、持续的发展。

首先，要充分认识到保障法制化对于做好机关事务工作所具有的重要意义。政务和事务都是政府工作的重要内容和组成部分。但长期以来，事务性工作的重要性一直未能受到应有的重视和关注，始终处于被动和从属地位，在利益牵制、权责交叉中，机关事务管理部门难有大作为。究其根因，就是机关事务管理“法”不健全，“责”不明确，应该集中的没有集中，应该统一的没有统一，应该归口的没有归口，导致了不同地区、不同单位、不同部门之间在机关事务管理和服务方面存在较大差异。为此，我们应始终不渝地扛起法治大旗，忠实履行法治权利和义务，依据现有政策制度和职能要求，加强职能交叉、权责关联部门的沟通协调，明确职能主体责任。比如，在2010年的新一轮机构改革中，对行政事业单位国有资产管理工作和办公用房管理工作，依据《机关事务管理条例》等规章，在各自的“三定”方案中，明确了各自的职责。   

其次，抓住机构和职能两个关键环节，为机关事务保障法制化进程奠定基础。依法设立机关事务管理机构，是推进法治后勤建设的重要保证。但由于历史原因的影响和体制因素的制约，各地存在区域差异，其突出表现就是机关事务管理机构参差不齐、名称不一，导致了履行机关事务管理职能的困难，时常出现“想管管不了、不管放不下”的尴尬。以苏州市为例：我市下辖4市6区，只有苏州市和太仓市设立了机关事务管理局并且是政府组成部门，常熟市、姑苏区和高新区的机关事务管理局在党政办挂牌，对外还称机关事务管理中心，其他六个区市都叫机关事务管理中心。这九个中心在办公用房清理和公务用车专项治理过程中，就遇到了职能上的尴尬。上面布置的工作只能由“中心”去做，但“中心”不具备这方面的职能，只能请政府办公室出面。2014年12月，“苏州市市级机关事务管理局”经市政府批准更名为“苏州市机关事务管理局”，名称的变更带来了职能的拓展和加强。对此，我们将以《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《机关事务管理条例》和《江苏省机关事务管理办法》等法规政策为依据，推进机关事务管理机构法定化进程，并积极争取地方党委、政府支持，统筹考虑机关事务管理机构设置问题，促进管理机构更加优化和合理，为法治后勤建设奠定一定的组织基础。    

第三，努力推进机关事务工作保障法制化。一是要坚决做到“法定职责必须为，法无授权不能为”。目前，《苏州市机关事务管理办法》已经市政府常务会议原则通过，11月1日开始将在全市范围内全面实施。一方面在后勤系统内搞好学习宣传和贯彻，把政府赋予我们的职责履行到位。另一方面，我们要按照已经出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》等中央和省、市有关法规政策，依法开展机关事务管理和服务工作，在后勤事务的管理上，必须履行好自身的职责。在服务保障上，必须按照统一规范和标准做好相应工作，不搞过度保障。从办公用房清理到公务用车制度改革，从公务接待到会务服务，从经费管理到机构节能，每一项工作都必须依法依规进行。真正做到“法定职责必须为，法无授权不能为”，而且在“为”的过程中，要有“善谋善思”的头脑，还要有“善作善成”的作风。二是要建章立制，依法管理，促进后勤工作法治化和规范化。根据机关后勤的特点，制订覆盖全方位全过程的配套规章制度，依靠制度进行管理，使后勤管理的各项工作环环衔接紧紧相扣，运行井然有序、科学规范。《苏州市党政机关办公用房管理意见》、《苏州市党政机关办公用房管理实施细则》、《苏州市公务用车管理规程》和《苏州市公共机构节能管理实施意见》以市两办的名义下发和实施后，规范了市级机关各个部门在办公用房和公务用车方面的使用行为，强化了市级机关各个部门在公共机构节能方面的意识和自觉行为。三是要在制定和完善好内部工作制度的基础上加强法制宣传教育。目前我局已制定了涵盖各个处室和部门的工作制度，新一届局党组根据形势的变化和市领导对机关后勤工作新的要求，又对这些制度进行了修订、补充和完善，各项工作都在按规定的程序进行，正在逐步形成以制度管事、以制度管人的良好局面。但是，机关事务管理和服务是我们后勤部门和工作人员为机关其他部门和工作人员提供的一种服务和保障，涉及到服务者和服务对象两个方面，有必要让机关的其他部门也要了解我们后勤管理和服务目前所依据的中央、省、市各级的法规和地方规范性文件，使服务对象理解和支持我们依法管理和服务所采取的措施和依据的标准。

综上所述，机关事务“管理科学化、保障法制化、服务社会化”三者密不可分，是相互依存、相互促进、相互作用的。新的形势和任务，对机关事务工作提出了新的更高的要求，继续深化机关事务“三化”改革，落脚点必须放在逐步建立适应社会主义市场经济要求和新时期机关建设需求的后勤保障体制上，为提升全市机关事务管理保障水平而努力。